Cuando parecía que, para bien del país y su futuro, por fin estábamos entrando en el debate que tanta falta nos hacía en materias de seguridad nacional y defensa, terminamos en un espectáculo de descoordinación, desprolijidad, ideología y egos juveniles. Lo primero que hay que destacar es que nadie, absolutamente nadie en las FFAA tiene interés alguno en participar en estados de excepción constitucional, ni mucho menos en tareas de protección de infraestructura crítica. Las FFAA han visto desde fuera, en su condición de subordinadas y no deliberantes, cómo se discute ampliar aún más sus áreas de misión y solamente han prestado apoyo técnico a su cadena de mando cuando han sido consultadas. Ahora, las FFAA siguen cumpliendo sus funciones esperando que la conducción política se ponga de acuerdo con el congreso y que disponga con claridad qué es lo que van a ordenar.
La discusión que se llevó a cabo estas dos últimas semanas es una discusión de la sociedad civil que se ha desarrollado en el congreso, el lugar donde corresponde que se deliberen los grandes temas del país y por los medios de comunicación que han acogido el debate especializado. De la transcripción de las intervenciones de distintos actores en comisiones y parlamentarios en sala, se desprende que necesitamos más y mejor debate en seguridad nacional y defensa, con mayor aporte técnico y especializado. Asimismo, varios medios de prensa liderados por El Mostrador han dado tribuna para hacer públicos estos temas.
¿Qué pasó en estas dos semanas?
El año 2019 los senadores Aravena y Pugh iniciaron un proceso legislativo para producir una reforma constitucional que incorporara un estado intermedio de excepción constitucional denominado “alerta”. El propósito de esta reforma era llenar un vacío existente, donde los estados de excepción son por esencia reactivos, es decir, su implementación es para mitigar hechos ya ocurridos. La reforma constitucional buscaba dotar al Ejecutivo de una herramienta que le permitiera aumentar los niveles de seguridad de la infraestructura crítica ante una situación de alerta o alarma estratégica, generada por el sistema de inteligencia nacional. La idea no es mala. Habría permitido, además, impulsar las modificaciones necesarias al sistema de inteligencia (civil), para que fuera lo que tiene que ser e hiciera lo que tiene que hacer.
Durante el proceso legislativo, la propuesta original se desvirtuó completamente y pasó de un estado intermedio de alerta a una facultad presidencial (artículos distintos de la constitución). Se eliminó el concepto de alerta provista por el sistema de inteligencia y, además, se eliminó toda mención al mando control y coordinación de las FFAA actuando en estado de normalidad, en el territorio nacional, bajo una facultad discrecional del presidente de la República, sin contrapesos políticos, por 60 días.
Cuando se tuvo el producto final a la vista, las FFAA, teniendo claro que el diablo está en los detalles, consultada su opinión por las autoridades civiles, plantearon, por los canales de mando que corresponden, sus serias aprehensiones para poner en práctica una medida de esta naturaleza. Los grandes temas fueron los siguientes: ¿Cuál es la estructura de mando, control y coordinación para operaciones militares de este tipo? ¿Quién provee la inteligencia necesaria para producir la planificación militar? ¿Bajo qué régimen legal va a operar el personal militar y cuáles son sus resguardos al ser ordenado que cumplan una consigna de protección de infraestructura crítica, con armamento, en tiempos de normalidad? ¿Qué reglas de uso de la fuerza (RUF) serán aplicables, no para la defensa personal que está absolutamente clara, sino las RUF para la obligación de cumplir una consigna de defender infraestructura crítica? El resultado de este intercambio de información especializada fue sorprendente.
En menos de 48 horas de terminada la tramitación parlamentaria de la reforma constitucional, la ministra del Interior presentó un “veto sustitutivo” del presidente de la República que modificó completamente la redacción de la reforma. El veto sustitutivo fue aprobado en menos de 24 horas de tramitación en el Senado de la República y al día siguiente fue rechazada por la Cámara de Diputados. De acuerdo con los reglamentos legislativos, en esas circunstancias, la reforma constitucional se cayó.
La nueva redacción del veto sustitutivo al menos da cuenta de los principales vacíos que tenía el texto inicial aprobado, definía con claridad que las FFAA estarán al mando de un militar y que habría un reglamento que diera cuenta de los detalles, no menores, planteados por las FFAA para poder implementar este tipo de operaciones militares.
Algunas reflexiones y conclusiones de este proceso
En primer lugar, queda absolutamente en claro y es de sentido común que, en el siglo XXI, el concepto de seguridad nacional es un todo continuo que no diferencia el origen de una agresión sino sus efectos. La responsabilidad política de proveer el bien público de seguridad a la República y a sus habitantes es del poder ejecutivo quien debe impedir, reducir, mitigar o revertir los efectos de una agresión, usando para ello todos los instrumentos de poder nacional de los que dispone el estado, incluido el instrumento militar. A Estonia no le interesó saber en qué lugar físico estaban los hackers que paralizaron el sistema público completo. Daba lo mismo que fuera una agresión externa o interna, lo relevante fue el efecto. Tuvo que utilizar todos los instrumentos de su poder nacional para contrarrestar la agresión. En 2014 Rusia anexó Crimea en una maniobra condenada por todo el mundo democrático. Los “extraños hombres verdes” operando al interior de Ucrania, sin distintivos de uniformes, solamente enarbolando una causa, terminaron por producir la pérdida de soberanía y desmembramiento territorial ucraniano, disfrazada de un referéndum democrático y de autodeterminación de los pueblos. Es hora de que empecemos a debatir cómo coordinamos todas las capacidades multiagenciales del estado, todas sus capacidades y todo su poder, cuando se trata de la seguridad nacional.
La segunda reflexión es sobre el sistema de inteligencia nacional. Esta debe ser una prioridad nacional. No es posible que sigamos entrampados en discusiones estériles y no tomemos acción para diseñar y construir un sistema de inteligencia que sirva, que sea útil a los procesos de toma de decisiones y de planificación. El híbrido que tenemos hoy está probado que no funciona. El ejecutivo tiene la palabra y las urgencias, y espero no tengamos la necesidad real de inteligencia de calidad en carácter de urgente antes que materialicemos las reformas en esta materia.
La tercera reflexión es que debemos iniciar el debate sobre la institucionalidad permanente de seguridad nacional. El poder ejecutivo necesita, para coordinar todas las agencias y todas las capacidades del estado, de una institucionalidad permanente y especializada que asesore, que coordine, que integre a los distintos ministerios y que articule la seguridad nacional de la república, constituyéndose al mismo tiempo en el principal asesor civil del Presidente de la República en estas materias especializadas. Las falencias en la estructura actual surgen a la vista en la macrozona sur. Ha habido intentos de generar “delegados especiales”, “ministros en campaña” y ninguna de estas figuras es útil, pues son designaciones ad hoc que no están contempladas en nuestro ordenamiento, que no tienen especificada su figura de autoridad, ni responsabilidad operativa o administrativa.
La cuarta reflexión se refiere a la conducción civil de la defensa y de las FFAA. Cuando se pensó que por fin la conducción civil de las FFAA estaba desempeñándose donde tiene que demostrar que se la puede, caímos en los mismos errores del pasado. La incapacidad de mirar más allá de la contingencia en una pelea política chica y corta. Ya es el momento de empezar a actuar con más seriedad y profesionalismo. Durante demasiado tiempo el debate se ha circunscrito a materias que no son relevantes para la seguridad nacional y que son meramente cosméticas. Ahora era el momento para el liderazgo del Ministerio de Defensa y sobre todo de la Subsecretaría de Defensa, para demostrar su capacidad en un desafío de conducción y liderazgo. La Subsecretaria de Defensa debía producir la Apreciación de Riesgos y Amenazas al interior del país para resguardar la infraestructura crítica. Debía generar, en conjunto con el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, el reglamento que disponía la enmienda constitucional. Debía generar la planificación primaria para el resguardo de la infraestructura crítica, conteniendo los lineamientos políticos que orientaran la respuesta militar al problema planteado, incluyendo las reglas de uso de la fuerza para el cumplimiento de la consigna de proteger y resguardar, no la vida de los militares, sino la infraestructura que constituye la consigna.
Todo eso se cayó por la improvisación y la desprolijidad de vincular una reforma constitucional con un procedimiento de la contingencia, como es pedir la extensión de un estado de excepción constitucional.
Finalmente, seguimos esperando a que, por fin, empecemos a debatir los temas importantes de la seguridad nacional y de la defensa. Es la sociedad civil la que está llamada a liderar este proceso a través de sus parlamentarios elegidos, de un gobierno democrático y de académicos y centros de estudios especializados. Estamos conscientes que a las FFAA no les gusta que las involucren en estados de excepción, actos eleccionarios, ni mucho menos, protección de la infraestructura crítica, pero son obedientes y cumplirán con las tareas que se le asignen. Ahora es el turno de la conducción política civil de demostrar que son capaces de dirigir, coordinar y articular la producción del bien público seguridad nacional integral de la república.
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